Реформирование законодательства в сфере охраны окружающей среды Российской Федерации

Материалы уже носят архивный характер. Но мы считаем, это было значимое мероприятие, которое должно было инициировать глобальную структурную перестройку в вопросах экологического нормирования и регулирования воздействия на окружающую среду.

Прошло три года. Пока ждем. А доклад сохраним для истории.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич!
Уважаемые коллеги!

К сожалению, необходимо начать с того, что на протяжении последних практически ста лет вопросы охраны окружающей среды находились в России на обочине внимания государства.
Огромная территория и уникальные запасы природных ресурсов позволяли Советскому союзу, а позже – России не обращать особого внимания на вопросы экологии. Советский союз оставил нам в качестве наследства более 2-х млрд. т. опасных отходов, устаревшие очистные сооружения, не оборудованные свалки по всей стране.
Не изменилась ситуация и в 90-е годы с образованием Российской Федерации. Достаточно сказать, что ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду не индексировались 20 лет. Штрафы за нарушение природоохранного законодательства минимальны и до сих пор составляют 3 – 5 тыс. рублей.

Одной из причин низкого качества государственного регулирования охраны окружающей среды являлась раздробленность функций между целым рядом федеральных органов исполнительной власти.
В то же время, рост экономики Российской Федерации, мировые тенденции все более остро ставят вопросы перехода на устойчивое развитие, повышение качества жизни людей за счет улучшения состояния окружающей среды.
Организационные возможности для изменения ситуации возникли в июне 2008 г., когда все функции и полномочия государственного регулирования охраны окружающей среды были переданы в систему Минприроды России. В названии министерства появилось слово «экология».

Что сделано за этот период? Разработано и принято более 100 нормативных актов, ликвидирующих пробелы законодательства устраняющих административные барьеры, решающих накопившиеся острые вопросы охраны природы.

Тем не менее, очевидно, что вся работа по совершенствованию устаревшей законодательной базы не может привести к принципиальному улучшению госрегулирования.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич! К сегодняшнему заседанию Президиума Госсовета Министерством природных ресурсов и экологии РФ подготовлены необходимые системные решения, позволяющие осуществить переход России к устойчивому развитию, избежать неумеренного использования природных ресурсов.

Эти решения оформлены в законопроекты, полностью гармонизированы с лучшим мировым опытом в области охраны окружающей среды.

Очевидно, с нами не все согласны. Желающих продолжать работать на устаревшем оборудовании, складывая деньги в карман, а не инвестировать их в новые технологии, - всегда достаточно.

Сегодняшнее заседание Госсовета должно стать поворотной точкой на пути Российской Федерации к модернизации, чистым технологиям, повышению эффективности экономики.

Перед тем, как перейти к предложениям по реформированию законодательства, несколько слов об экологической ситуации в России. Ситуация по выбросам в воздух, сбросам в воду и образованию отходов в целом стабильна, с некоторой тенденцией к снижению. Тем не менее, очевидно, что эти тенденции скорее связаны с кризисом, чем эффективностью госрегулирования.

Итак, какие проблемы государственного регулирования в области охраны окружающей среды мы считаем наиболее принципиальными:

К правовой основе реформирования экологического законодательства относятся:

- Указ президента РФ «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности»

- Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года

- Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 года.

В качестве основных направлений реформирования мы предлагаем:

Остановимся на каждом направлении.

В процессе борьбы с административными барьерами в 2007 году институт экологической экспертизы был практически ликвидирован. Экспертиза сохранилась только на объектах, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий, в морских водах и на континентальном шельфе.

На сегодняшний день нами подготовлен, согласован с федеральными органами исполнительной власти и направлен на заключение в Минюст законопроект «О внесении изменений в ФЗ «Об экологической экспертизе» и Градостроительный кодекс РФ. Проект направлен на восстановление экспертизы для экологически особо опасных объектов.

Следующим и одним из самых важных инструментов государственного регулирования в сфере экологии является система нормирования.Существующая система нормирования основана на предельно допустимых концентрациях загрязняющих веществ в воздухе и воде.

Ее основные недостатки в том, что она с одной стороны предъявляет избыточно жесткие требования (нормируются более 2000 загрязняющих веществ), с другой стороны – субъективное решение чиновника позволяет устанавливать любой лимит.

Такая конструкция законодательства приводит к тому, что практически все крупные промышленные предприятия десятилетиями превышают установленные нормативы, выплачивая незначительные суммы в качестве платы за негативное воздействие и не имеют никаких стимулов к модернизации.

В качестве базового принципа новой системы нормирования в Российской Федерации предлагается переход на систему наилучших существующих доступных технологий - НДТ. Этот принцип взят за основу нормирования экологически опасных предприятий во всем мире.

Хочу отдельно сказать о том, что в начале 2000-х годов активно обсуждались предложения о создании системы нормирования на основе нормативов качества окружающей среды, предполагающих расчет нормативов воздействия на биосферу по каждому виду загрязняющих веществ. Объем этой работы требует многолетних исследовательских трудов, не учитывает реальной сложившейся ситуации в промышленно-развитых центрах и практически нигде в мире не применяется.

Итак, переход на НДТ.

Прежде всего, мы предлагаем разделить предприятия на группы по степени воздействия на окружающую среду. Почему это целесообразно?

Потому, что из миллиона российских предприятий плательщиками за наносимый вред окружающей среде являются около 300 тыс. Из них экологически особо опасных, оказывающих 99% всего негативного воздействия, - около 11 тысяч. Из этих 11 тысяч двести предприятий дают половину всех выбросов и сбросов загрязняющих веществ, т.е. являются наиболее крупными загрязнителями.

Наша задача по отношению к остальным – снятие административных барьеров, уменьшение количества справок и бумаг.

Таким образом, для предприятий с незначительным воздействием вводится декларирование.

Для следующей группы – с умеренным воздействием утверждаются нормативы по технологически обоснованным объемам воздействия. Это также соответствует европейской практике.

И, наконец, третья группа предприятий, оказывающих максимальное воздействие на окружающую среду.

Для этой группы предлагается переход на принцип НДТ. Для его осуществления необходимо в течение трех лет составить справочники НДТ, описать свыше 6 тыс. технологических процессов.

В справочниках нормируются показатели выбросов, сбросов, образования отходов, в расчете на единицу произведенной продукции. При этом учитываются только экономически доступные технологии, уже внедренные на нескольких предприятиях.

В качестве примера реконструкции на базе принципов НДТ – показатели изменения качества очистных сточных вод г.Пушкина до и после реконструкции.
Переход на новую систему нормирования займет 10 лет. Такое же время потребовалось для организации этого процесса в Евросоюзе.

Теперь остановимся на анализе экономических последствий наших предложений. Прежде всего – как отразится повышение платы за негативное воздействие на экономическом состоянии предприятий.
Для предприятий, не предпринимающих мер по модернизации своего производства с целью перехода на НДТ, плата за негативное воздействие увеличится в 2,3 раза к 2011 г. и в 3,4 раза в 2016 году. При этом общий объем годовой платы за негативное воздействие составит 138 млрд.. рублей или чуть более 1% от прибыли предприятий. Сегодня он составляет 18 млрд.

Необходимо также отметить, что для предприятий, переходящих на НДТ, платежи снизятся на 70%, а после внедрения НДТ уменьшатся в 2 раза.

Теперь о том, сколько будет стоить модернизация отечественной экономики.

Из анализа необходимых объемов инвестиций по отраслям, оказывающим значительное негативное воздействие на окружающую среду, видно, что даже самая проблемная с точки зрения финансового положения отрасль – ЖКХ после замещения унитарных предприятий частными операторами и перевода в частную собственность объектов коммунальной инфраструктуры оказывается в состоянии привлечь требуемые деньги при приемлемом значении финансового рычага.

Модернизация российской экономики потребует затрат в объеме около 2% ВВП ежегодно. Необходимо отметить, что это мировая практика. При этом в период внедрения, возможно, будет наблюдаться некоторое снижение показателей темпов экономического роста в силу необходимости импорта высокотехнологического оборудования и приостановки производств на время реконструкции.

В то же время, последствия модернизации приведут к повышению конкурентоспособности российских предприятий, ускорению экономического роста, создадут надежную основу для дальнейшего развития Российской Федерации при улучшении экологических параметров качества жизни.

Очевидно, масштабная модернизация экономики нуждается в экономической поддержке со стороны государства. Проектом закона предусмотрено применение всех распространенных в мировой практике форм экономического стимулирования. Предлагаемый набор инструментов сделает инвестиции в наилучшие доступные технологии более привлекательными, чем продолжение работы на изношенном и неэффективном оборудовании.

Следующим блоком совершенствования законодательного регулирования является создание эффективной системы экологического мониторинга.

На сегодняшний день мы располагаем системой мониторинга 80-х годов. В нее входят около 5 тыс. пунктов наблюдения с устаревшим лабораторным оборудованием. Ни один их них не позволяет проводить контроль в режиме он-лайн.

Законопроектом предлагается, прежде всего, установить обязательные требования к экологически опасным предприятиям по контролю количественных и качественных показателей выбросов.

Кроме того, необходима модернизация государственной сети мониторинга. Соответствующая программа разрабатывается Росгидрометом по поручению Минприроды России.

Реализация указанных мероприятий позволит обеспечить конституционные права граждан на получение объективной информации о состоянии окружающей среды, создаст необходимую информационную среду для осуществления государственного управления в этой области.

Следующей важнейшей задачей мы считаем снятие излишней административной нагрузки. Эта работа осуществляется за счет перехода на принципы декларирования предприятиями с незначительным уровнем воздействия. Экологический контроль осуществляется для крупных природопользователей на федеральном уровне, для мелких и средних – на региональном уровне.

В дополнение к госэкоконтролю вводится экологический аудит – как элемент проверки деклараций.

Законопроект об экологическом аудите подготовлен, находится на согласовании в федеральных органах исполнительной власти.

Уважаемый Дмитрий Анатольевич! Основные направления реформирования системы госрегулирования в области охраны окружающей среды нами доложены.

Но по отношению к накопленному экологическому ущербу прошлых лет, меры государственного регулирования не эффективны. Здесь нужна просто генеральная уборка.

Минприроды России впервые провело работу по инвентаризации наиболее опасных мест загрязнения. Выявлены 194 горячие экологические точки. Определены 6 пилотных проектов для отработки технологий ликвидации накопленного ущерба.

Мы готовы были к началу этой работы в 2009 году, но, к сожалению, в рамках наступившего кризиса, финансирование так и не было открыто.

К 2012 году Минприроды России будет подготовлена ФЦП «Экологическая безопасность России», в которую мы планируем заложить необходимые средства. В то же время при открытии минимального стартового финансирования мы готовы начать эту работу в текущем году.

Это позволило бы отработать технологии, точнее оценить размеры финансирования всей программы.

В целом, мы планируем в течение 2010 – 2011 гг. разработать 3 ФЦП в сфере экологии:

1. ФЦП «Национальная программа мер по оздоровлению и реабилитации экосистемы Балтийского моря». Подготовлена Концепция ФЦП и проект Программы. Документы направлены на согласование в ФОИВ. Срок внесения Концепции ФЦП в Правительство – сентябрь 2010 года.

2. ФЦП «Экологическая безопасность Российской Федерации». Предложения по ее содержательному наполнению были подготовлены в строгом соответствии с поручением Президента РФ в 2009 г.

В 2010 г. подготовлена Концепция ФЦП, которая сегодня дорабатывается совместно с Российской Академией Наук. Срок внесения Концепции и проекта Программы в Правительство – март 2010 года.

3. ФЦП «Охрана озера Байкал…». Концепция в установленном порядке внесена в Правительство в мае 2010 года. 14 мая внесена в Минэкономразвития. Существуют разногласия по суммам с Минэкономразвития и Минфином, которые в данный момент устраняются. Минприроды планирует внести проект Программу в Минэкономразвития в июне 2010 года.

В заключение – о поэтапном плане реформирования законодательства в сфере охраны окружающей среды.
План включает в себя принятие пяти федеральных законов, около 40 подзаконных актов. Все законопроекты уже готовы, проходят трудный процесс согласований. Большинство из них уже доработаны по замечаниям федеральных органов исполнительной власти.

Спасибо за внимание!